济南高新区管委会

关于印发济南高新区深化零基预算改革实施方案的通知

济高管发〔2025〕3 号

各部门，各园区，各街道办事处,各直属企事业单位，各派驻机构：

《济南高新区深化零基预算改革实施方案》 已经管委会同意，现予以印发，请结合工作实际，做好贯彻落实。

济南高新区管委会

2025年9月15日

（联系方式：财政金融部预算办公室，82689726） （此件公开发布）

济南高新区深化零基预算改革实施方案

为深化零基预算改革，健全预算管理制度，推进财政科学管理，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《济南市人民政府关于系统推进零基预算改革的实施意见》 （济政发〔2024〕16 号），结合我区实际，制定如下实施方案。

一、主要任务

在 2025 年度预算编制工作中，济南高新区紧跟市零基预算改革步伐，作为试点区县积极推进，创新“ 四保”支出+“五张清单”项目分类机制，完善项目排序机制。在 2026 年预算编制中，实现财政支出标准化、绩效目标化、管理数字化等配套改革措施基本完备。到 2027 年，相关改革制度体系基本建立，现代预算管理理念广泛形成，零基预算实现全面贯通，全区财政运行更加稳健，财政科学管理水平走在全市前列。

（一）加强财政资源统筹

1.加强收入资源统筹。把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。预算单位要将取得的各类非财政拨款收入全部列入预算，加强与财政拨款统筹使用。无明确资金用途的非财政拨款收入全部作为存量资金上缴财政。建立健全非财政拨款往来款项、结余资金定期核销机制，提高资

金使用效率。把牢资金配置的先后顺序，严格按照非财政拨款、上级专项转移支付、专项债券、上级一般性转移支付、一般财力的顺序进行资金配置。实施更加严格的统筹措施，对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入 10%的部分，补充预算稳定调节基金统筹使用。

2.加大存量资金盘活力度。定期开展预算资金清理统筹，除据实结算项目或受不可抗力影响外，对超出绩效目标规定时限未分配及预算执行滞后的资金，原则上全部收回。在实现年度绩效目标基础上，预算单位结余资金、政府采购预算结余资金实时收回。

3.深化多元投入改革。加大对公共资源有偿使用等方面的改革力度，千方百计挖掘资源潜力。用足用好上级转移支付、政府专项债券、政府引导基金、政策性融资、超长期国债等资金，预算单位在提交项目时，凡是主动选取上述资金申请预算安排的，可在整体排序中予以靠前排列。对具备申报债券条件的项目，主管部门单位应按照规定做好项目策划包装，未按要求及时做好项目策划的，原则上不安排预算支出。统一预算分配权，加大上级转移支付资金统筹力度，与本级资金形成合力。深入开展财政资金股权投资改革，拓展适用领域，进一步放大资金效应。完善财政金融联动机制，发挥财政资金引导作用，统筹用好银行、保险、担保、资产管理等多金融业态优势，吸引撬动更多金融资源支持经济社会高质量发展。

（二）细化预算编制方式

4.创新建立“五张清单”制度。财政部门将“保基本民生、保工资、保运转”的“ 三保”支出、债务还本付息支出作为必保“ 四保”支出单独核定。其他支出汇总编制公共服务、产业发展、基本建设、城市运行、拆迁补偿“五张清单”。

（1）公共服务清单。主要是向人民群众提供公共服务的各项支出，包括教育培训、人才就业、社会保障、卫生健康、大众文体、国防动员、公共安全、城乡统筹、社会管理、行政运行等分支领域。

（2）产业发展清单。主要是对全区重点产业发展规划关键领域、关键环节进行扶持的各项支出，包括主导产业、商业流通、金融资本、科技创新、国企发展、民营经济、会展论坛、文化旅游、农林牧渔、综合服务等分支领域。

（3）城市运行清单。主要是保障城市公益项目运行、维护、修缮的各项支出，包括市政运维、发展规划、 自然资源和规划、应急管理、园林绿化、城乡环卫、生态保护、综合管理等分支领域。

（4）基本建设清单。主要是保障全区重点项目建设的各项支出，包括综合交通、乡村振兴、水利水务、能源保供、城市更新、政府设施等分支领域。

（5）拆迁补偿清单。主要是保障征地和拆迁补偿支出的各项支出，包括土地收储、征地预存、长期补偿、作价入股、过渡

安置、四项生活补助、危房补助、土地流转等分支领域。

5.重塑部门支出排序机制。预算单位按照党工委、管委会工作部署，统筹各方面因素，对每项政策任务按照“ABC”分级，

再对政策任务项下的具体支出项目按照重要性、成熟度进行排序。

（1）“A 级”：按照党中央国务院决策部署和省委省政府、市委市政府及党工委管委会文件规定，或通过其他正式决策程序明确的具体支出项目、资金规模，需要本级安排资金保障的政策任务。

（2）“B 级”：按照党中央国务院决策部署和省委省政府、市委市政府及党工委管委会文件规定，或通过其他正式决策程序，但没有明确规定本级投入规模的政策任务。

（3）“C 级”：与预算单位职责相匹配，符合预算单位工作计划规划、事业发展需要的任务。

6.深度改进预算审核措施。对预算单位提报的支出清单，财政部门逐项审核政策任务的政策性和必要性、具体支出项目的合理性和可行性。预算单位政策任务设立依据不实、排序不准的，财政部门直接予以剔除或调整。具体支出项目立项依据不充分、资金申请不科学的，财政部门提出修改意见，预算单位无法在规定时间内完善的，予以剔除。

7.创新预算限额配置方式。财政部门将“ 三保”支出、债务还本付息支出、纳入市级“ 四保”保障清单的“ 三保”外民生支出政策、“ 三保”外刚性工资性支出作为财力保障底线，统筹上

级转移支付、政府债券和超长期国债等各类资金，尽力拓展可用财力规模，作为预算安排的上限。上限与底线之间的财力空间，作为可用财力限额。在财力限额内，参照以往年度预算支出结构，测算结构性占比，确定“五张清单”的清单控制限额与分支领域参照限额，并对政策任务进行分类保障。其中：对 A 级支出足额保障，优先支撑战略要事；对 B 级支出统筹保障，视财力状况相应适配资金，集中力量办大事；对 C 级支出依轻重缓急，根据保障 A 级和 B 级支出外剩余财力进行分配，有多少钱办多少事。财政部门按照限额配置和预算审核结果，落实具体支出项目预算安排金额。

8.重新搭建清单层级管理。完善预算支出分级管理机制，实现政策“一张视图”管到底。“五张清单”按照“分支领域+政策任务+具体支出项目”三层结构进行分级管理。“五张清单”中根据支出方向划分若干分支领域；每个分支领域内，有市委市政府、党工委管委会出台的文件或者会议纪要为依据的，确定为政策，其他通过归并整合设立若干任务；每个政策任务包含若干具体支出项目。加强归类梳理和统筹整合，按照轻重缓急排列“五张清单”内的政策任务。各分支领域中业务比重大的部门单位为分支领域总协调部门单位。

9.完善预算审核论证制度。对分支领域内政策任务和具体支出项目的排序选择，要注重发挥分支领域部门单位的职能作用，在相关限额内，由部门单位提出排序和安排建议。逐步扩大公众

对预算编制的参与，可邀请专家、人大代表和政协委员参与具体政策任务和支出项目的论证。对新出台重大支出政策，要完善第三方评估和公开征求意见机制，提升预算审核科学性、透明度。财政部门要统筹整合绩效评审单位工作力量，将绩效评审实质性嵌入预算编制、执行、审查全过程。

（三）重构支出政策体系

10.全面清理财政支出政策。预算安排坚持“先理政策、后排资金”，充分发挥绩效评价“指挥棒”作用，持续夯实零基预算管理基础。改革部门预算编制说明方式，预算单位提出预算申请时，附带部门单位整体支出绩效评价报告。整体支出绩效评价以支出政策清理优化为导向，对各类支出成本效益、支持方式、支持范围和标准等进行重新评价。部门单位绩效评价，支出政策和项目评价结果“ 良”及以上的不超过 80%；时限已到期、 目标已完成、不再具备执行条件的，以及各类监督发现存在重大问题的全部评价为“ 中”“差”，提出清理或提升申请建议；各类政策执行期限原则上最长不超过 3 年，政策存续期超过 3 年且确需执行的拟通过调整完善继续保留的，应按程序重新报请党工委管委会同意，按照新增支出政策、项目程序办理。

11.加大政策任务整合力度。进一步加强政策任务的优化整合，推动预算支出内容合理有序、精准有效。同一分支领域下的政策任务，要充分体现党工委管委会工作重心，既不遗漏政策，也不随意调增独立任务。对性质相同、用途相近、管理分散的任

务加大整合力度，凡属“小、散、乱”以及目标不明显的坚决不安排预算。加强政策任务内容对比，防止目标冲突、无序叠加、标准不齐，避免“合成谬误”。

12.实施清单动态调整机制。在预算执行过程中，根据新出台政策情况、年度重点工作变化等对政策任务和具体支出项目进行审慎动态调整。确需新增的，由对应分支领域或政策任务牵头部门单位按照“进一退一”“进一退多”的方式进行调整，保持预算支出规模相对稳定。预算执行完毕，“五张清单”自动清零。

13.改革支出标准化。坚持急用先行、稳步推进原则，持续完善支出标准体系并进行动态调整，将支出标准体系作为零基预算的重要支撑。已有明确标准的按照标准执行；没有支出标准的，由财政部门会同预算单位协商暂时性支出标准，参照市场价格、外地标准进行制定，无法确定暂时性支出标准的，原则上不安排预算支出。预算编制需详细列明资金测算过程，注明所采用的具体标准，凡不涉密的标准，应采取适当方式在一定范围内公开。 2026 年支出标准体系覆盖面达到 80%,2027 年建立起基本完整的支出标准体系。

（四）紧抓绩效，严格落实过紧日子要求

14.实行全过程绩效管理。提升绩效目标管理水平，坚持绩效评价端口前移，预算单位提交预算申请时需同步提报政策任务和支出项目的绩效目标，设置的绩效目标应科学合理、细化量化、可测可比，能够清晰准确反映支出核心产出效果。财政部门在预

算审核过程中，同步审核绩效目标的合规性、相符性、时效性，并优先排列绩效目标更高、量化更明细、数值更合理、措施更可行的项目。预算执行中，财政部门要及时跟踪绩效目标执行情况，对资金执行率过低或使用过程偏离绩效目标的，督促预算单位及时纠正、调整，并在下一年度预算中予以扣减或取消相应支出。

15.开展事前绩效评估和反向成本效益分析。坚持绩效评价端口前移，深入开展事前绩效评估，新增重大政策和项目，包括拟申请新增区级预算资金的支出政策和项目、到期申请延续执行的政策和项目，均需开展事前绩效评估，未开展评估或评估未通过的，一律不得纳入预算安排。开展反向成本效益分析，对出台增加财政支出以及较前 3 年平均支出增加的政策和项目，预算单位要提交削减支出分析报告，按照拟申请资金的 50%和 80%，分别分析可能造成的经济社会影响，找准边际成本。没有削减支出分析报告，不予纳入预算，削减支出分析报告与绩效评价、财政监督和审计监督等进行挂钩印证。

（五）系统推进配套改革

16.探索建立政策调整机制。预算安排确定后，根据项目预算资金安排规模，按照“谁起草、谁负责”的原则，修订项目依据的政策，形成下年度版政策，打通“政策制定—预算安排（绩效评估）—政策优化”的闭环渠道，实现财力与政策的精准相适。

17.推进管理数字化升级。按照市级统一部署，逐步完善预算管理一体化系统，实现政策清理整合、分类排序、绩效管理、

动态调整、批复执行、绩效跟踪全流程数字化覆盖，实现“一套系统”跟到底。加强信息共享，整合外部信息，提高人员支出、基本民生支出等自动化编制水平。完善预算支出标准数据库，科学设置规则，提高工作效率和审核准确率。

（六）强化预算执行约束

18.提高预算执行约束力。配合零基预算财力限额管理，固化“ 三保”、债务还本付息、纳入市级“ 四保”保障清单的“ 三保”外民生支出政策、“ 三保”外刚性工资性支出的首要支出顺序，民生支出政策禁止擅自提标扩面。从严落实“过紧日子”要求，严格控制一般性支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。统筹发展和安全，统筹各类资金，优先化解存量隐性债务，严格防控政府债务风险。

19.强化激励约束结果运用。将零基预算编制与执行情况作为财政预算绩效结果指标的评价要点，并将预算安排与预算执行情况、绩效管理情况以及巡察、审计、财会监督等发现问题进行挂钩，对预算编制质量较高、执行效果好、绩效评价优、被发现问题较少或发现问题及时整改到位的预算单位，下年度预算安排优先保障。对落实零基预算要求不力的预算单位，调低其整体性绩效评价档次。

二、组织保障

党工委、管委会主要负责同志对零基预算改革工作负总责，党工委、管委会领导同志“分兵把 口”，抓好各领域改革的重大

项目、重点工程、重要任务。财政部门要切实发挥好牵头抓总作用，配齐配强零基预算改革的工作力量，加强对零基预算改革工作的督促和指导，认真开展意见解读，组织宣讲培训，编制操作手册。预算单位要结合实际，建立健全内部全流程管理制度，加强与财政部门的沟通联系，切实形成改革合力。同时各部门单位要以更高站位凝聚改革共识，有组织、有步骤、有纪律地推进零基预算各项改革任务落实落地，不断总结经验、完善思路、提升能力，提高改革整体效能，扩大改革受益面。

本实施意见自印发之日起施行，由财政金融部负责牵头组织实施并具体做好解释工作。